Der Frittenkrieg
Der Frittenkrieg begann in Kolumbien weit vor der heftigen Rezession des Kartoffelabsatzes infolge der Corona-Pandemie und noch viel früher als die tödliche Repression, mit der die kolumbianischen Sicherheitskräfte in diesen Tagen auf massive Proteste aus der Bevölkerung antworten. Es ist ein von langer Hand geplanter Krieg, der mit starkem Geschütz geführt wird. Mit juristischem Geschütz, in Stellung gebracht vor der Welthandelsorganisation WTO. Genau genommen geht es nicht einmal um die Kartoffeln, sondern um Absatzmärkte. Das wiederum ist bei Kriegen fast immer der Fall.
Vom Kartoffelkrieg haben alle schon mal irgendwie, irgendwo gehört. Aber viel Genaues weiß man nicht. Es geht lediglich die Angst um, dass er alle Länder der Andenregion erfasst. Indessen betrifft er nicht die Heimat der Kartoffeln als Ganzes, sondern ein Land: Kolumbien.
Dort hat Fedepapa, der Verband der Kartoffelproduzenten, die Deutungshoheit, nicht zuletzt auch in den Medien. Kartoffeln werden in Kolumbien zumeist von Kleinbauern produziert, mit oft nur einem Hektar Land, was Fedepapa gerne betont, und weniger, dass zwar nur zwei Prozent seiner Mitglieder Großbauern sind, diese aber 20 Prozent Anteil an der Kartoffelproduktion haben. Wichtiger als die vielen Kleinbauern ist Fedepapa indessen die verarbeitende Industrie.
Und die meldete Probleme. Seit 2007 registrierte der Verband starke Steigerungen der Kartoffelimporte, in zehn Jahren etwa 982 Prozent allein aus Belgien (von 3933 auf 42 563 Tonnen). Zunehmende Importe bei gleichzeitig steigender einheimischer Produktion, veränderte Konsumgewohnheiten im Land (Kolumbianer*innen essen durchschnittlich 24 Prozent weniger Kartoffeln als noch vor einigen Jahren) und der einst sehr wichtige, aber immer weiter wegbrechende Exportmarkt Venezuela (minus 96 Prozent Export, sagt Fedepapa) führten zu Überangebot und damit Preisverfall. 2017 lag der Kartoffelpreis 42 Prozent unter den Produktionskosten, behauptet Fedepapa.
Das Thema, um das es im Konflikt mit der EU geht, sind aber nicht Kartoffeln generell, sondern Pommes Frites, die in der Regel gefroren und vorgebacken geliefert werden. Die einheimische verarbeitende Industrie kam bei der Herstellung von Tiefkühlfritten nicht in die Gänge; 2014 bis 2017 ging der Konsum kolumbianischer Fritten um 15 Prozent zurück, während 63 Prozent mehr importierte Fritten gegessen werden. Sie kommen hauptsächlich aus vier Ländern, den Niederlanden, Deutschland, Frankreich und dem Frittenkönig Belgien mit zwei Millionen Tonnen Pommesproduktion jährlich, davon 90 Prozent für den Export. Laut Umfrage werden in Kolumbien Kartoffeln nur zu 19 Prozent in Form von Pommes Frites gegessen. Aber auch dies dürfte sich mit dem globalen, auch medial gestützten, Trend zugunsten der fettigen Stäbchen ändern. Heute würde man hinzufügen: zumindest nach der Pandemie.
Dieses vor-pandemische Kalkül sicherlich im Gepäck wandte sich Fedepapa an das zuständige Ministerium für Handel, Industrie und Tourismus, MINCIT, und dieses versprach Abhilfe, für die einheimische Frittenindustrie, wie gesagt, nicht für die Kleinbauern und selbstverständlich auch nicht für die Kartoffelvielfalt (in Kolumbien werden – noch – 60 verschiedene Sorten angebaut).
MINCIT machte im August 2017 eine Studie, die im Wesentlichen auf Fedepapa-Angaben und Analysen nach Reisen in die einschlägigen europäischen Unternehmen beruhte. Der Befund: Tiefkühlfritten aus Deutschland, Belgien und Holland werden in Kolumbien unter dem Herstellungspreis verkauft. Seit November 2018 erhebt Kolumbien daher Strafzölle zwischen drei und acht Prozent auf solche gefrorenen Kartoffelprodukte, eine Antidumpingmaßnahme für zwei Jahre. Seit dem 30. Oktober 2020 wird deren Verlängerung geprüft.
Die kartoffelverarbeitenden Betriebe in Europa sehen sich ausgebremst. Dabei sind sie auf Expansionskurs. Ihr Dachverband EUPPA ist empört. Er deckt nach eigenen Angaben 90 Prozent der Kartoffelerzeugnisse ab, hat Mitgliedsunternehmen in fünf EU-Ländern (Belgien, Niederlande, Deutschland, Frankreich, Italien) sowie in Großbritannien, das gerade aus der EU herausgestürzt ist, und vertritt 16 Frittengroßunternehmen. Um die Größenordnung zu ermessen: 2019 exportierte die EU verarbeitete Kartoffeln im Wert von 1,788 Milliarden Euro. Gefrorene Fritten und anverwandte „Spezialitäten“ stellen 75 Prozent davon: 1,388 Milliarden Euro.
Ein Land wie Kolumbien soll da keinen Strich durch die Rechnung und die weitere Kurve nach oben machen. Also wandte sich EUPPA um 2017 an das multinationale Consultingunternehmen Kellen (der Gründer heißt Bob Kellen), mit „Full-service“-Büros in Brüssel und Beijing, Atlanta, Chicago, Washington, New York (eigene Website) für Wünsche jedweden Industriesektors. Das hippe Dienstleistungsunternehmen entwickelte eine „koordinierte Lobbystrategie, mit Aktivitäten bei Gesetzgebern und Gesellschaft“, um die Interessen der europäischen Kartoffelindustrie zu verteidigen, schreibt Kellen mit unverhohlenem Stolz auf seiner Website. Lobbyziele waren das EU-Parlament, die EU-Handels-, Agrar- und Industriedirektion, die Ständigen Vertretungen der EU-Mitgliedsländer in Brüssel, Botschaften und Medien. Das hat EUPPA sich zweifellos einiges kosten lassen.
Die Strategie ging auf. Ab Ende 2018 forderten Europaabgeordnete (MdEP) wiederholt, das Thema Exportbehinderung belgischer, holländischer und deutscher Frittenproduzenten durch Kolumbien auf die Tagesordnung des Plenums des Europaparlaments zu setzen. Als die Hartnäckigkeit der MdEP auf diesem Parkett nicht fruchtete, weil von einer Mehrheit als Partikularinteressen für MdEP-Wahlkreise abgetan, folgten Fragestunden im EP-Handelsausschuss, schriftliche Fragen an und zweifellos Telefonate mit der EU-Kommission als der zuständigen Exekutive.
Am 15. November 2019 war es soweit. Die EU schlug zurück. Sie ließ dafür das bestehende Freihandelsabkommen EU-Kolumbien/Peru außen vor und wandte sich an den Streitbeilegungsmechanismus DSB der Welthandelsorganisation WTO. Die Forderung: Konsultationen wegen Verstößen Kolumbiens gegen das WTO-Antidumpingabkommen. Cecilia Malmström, damals Handelskommissarin der EU, sagte bei der Gelegenheit, die kolumbianischen Maßnahmen beträfen 88 Prozent der europäischen Exporte nach Kolumbien, was Einbußen in Höhe von jährlich mehr als 19 Millionen Euro bedeutete. Die Zahlen stammen direkt von EUPPA.
Drei Monate später folgte formal, wie im Prozedere vorgesehen, die Forderung nach Einrichtung eines Schiedsgerichts (im WTO-Jargon Panel). Dann legte die WTO wegen Corona eine dreimonatige Pause ein, sodass erst Ende Juni 2020 das geforderte Panel eingerichtet und noch einmal zwei Wochen später die genauen Verfahrensschritte zwischen beiden Streitparteien vereinbart wurden. Das Verfahren läuft.
Nun ist solch ein Verfahren für die EU nichts Außergewöhnliches. Auf ihrer eigenen Website listet die EU-Kommission 68 Streitfälle auf, die sie selbst bei der WTO lanciert hat, viele sind unabgeschlossen. In 58 Fällen ist oder war sie die Beklagte. Als stellungnehmende „Dritte Partei“ wurde sie zudem von 95 Klägern und 98 Beklagten herangezogen. Afrikanische sind nie unter den betroffenen Ländern, asiatische (außer China) selten. Die meisten Fälle betreffen Industriestaaten. In Lateinamerika gibt es WTO-Verfahren mit Mexiko, Kolumbien, Chile, Brasilien und Argentinien. Bei weniger wirtschaftsstarken Ländern ging es ausschließlich um Bananen (Ecuador, Guatemala, Honduras, Panama), bei Peru um die korrekte Bezeichnung für Sardinen.
Hätten die USA unter Trump die WTO und insbesondere ein Organ des Streitbeilegungsmechanismus (den sogenannten Appellate Body) nicht boykottiert, lägen dort wohl noch viel mehr EU-Streitfälle vor. Zudem macht sich die EU nach neoliberaler Logik für einen Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus (ISDS) in einem Multilateralen Investitionsgerichtshof (MIC) stark, sodass Unternehmen nicht mehr den Umweg über Regierungen nehmen müssen und Staaten direkt verklagen können, also etwa EUPPA gegen Kolumbien. Das könnte Kolumbien Milliarden Euro kosten. Unternehmen könnten Staatsbankrotte provozieren. Jetzt geht es „nur“ darum, dass Kolumbien die Strafzölle zurücknimmt.
Am 8. März 2021 reichte die EU-Kommission ihre erste Eingabe ein. Sie umfasst 120 Seiten mit 333 Unterpunkten, die haarklein auseinandernehmen, warum MINCIT/Kolumbien als Mitglied des Antidumpingabkommens gegen dieses ADA verstößt und die Maßnahme aufheben muss. Ausführlich zitiert werden 42 WTO-Verfahren, die die Position der EU untermauern. Auf der Website der EU-Handelsdirektion steht die Non-BCI (Business Confidential Information)-Version des Textes, also die Version ohne vertrauliche Geschäftsdaten. Allerdings sind die betroffenen Betriebe genannt, sie sind alle im EUPPA organisiert, von Agrarfrost, Agristo, Aviko, Clarebout bis Mydibel.
Die EU stellt alle Phasen der MINCIT-Operation, also der kolumbianischen Strafzölle, infrage, wegen der zu breiten Definition des Gegenstandes (weil die Kategorie per se auch in Essig eingelegte Kartoffeln umfasst), der Unvergleichbarkeit der europäischen Kartoffel mit der kolumbianischen, der fehlenden Legalität und Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem AD-Abkommenstext, der fehlenden Hinlänglichkeit der Untersuchungen und Übernahme verfügbarer Daten und der fehlenden Evidenz des Export-/Importumfangs und des kausalen Links bei einem angeblichen Schaden für die heimische Industrie und den lokalen Markt. Infrage gestellt wird auch die Repräsentativität von Fedepapa (aus dem Handelsregister werde nicht klar, ob der Verband Bauern oder die verarbeitende Industrie vertritt). Frische und gefrorene Kartoffeln seien (bildlich) bei den Preisen in einen Topf geworfen worden, bei den Preisen seien Verpackung nicht ein- und das billigere Palmöl für die Exportfritten statt Sonnenblumenöl für europäischen Konsum nicht herausgerechnet worden. Spezialitäten wie die teureren Hash Browns, Noisettes und Smileys würden erst gar nicht nach Kolumbien exportiert, wären aber preislich zugrunde gelegt worden, und schließlich habe das MINCIT die eingesandten Korrekturen aus der EU verworfen. Alles in allem: In Wirklichkeit bedeuteten die Importe aus der EU keine verdrängende Konkurrenz.
Der Fall ist ein gefundenes Fressen für im internationalen Handelsrecht geschulte Jurist*innen. Einige Chipstüten dürften beim Brüten über die nächste Argumentation jetzt schon geleert worden sein. Mal sehen, wer gewinnt. Die Kartoffeln sicher nicht. Die sind in dem Geschacher irgendwann abhandengekommen.
